国家综合立体交通网是加快建设交通强国、支撑全面建设社会主义现代化国家的战略基石。《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称 《规划纲要》）提出了构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网，为新时代民航基础设施建设和发展指明了方向，提出了要求。民航要加快建设现代化民航基础设施体系，推动综合交通高质量发展，积极服务国家战略， 建设人民满意民航。

　　一、 深刻认识建设现代化民航基础设施体系的重大意义

　　建设现代化民航基础设施体系是全面建设人民满意交通的基本要求

　　“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。坚持人民航空为人民的发展理念，让民航改革发展成果惠及社会大众，不断提升航空服务的满意度和获得感，是民航的根本服务宗旨和最终发展目标。随着人们生活水平持续提升，未来一段时期我国消费和交通出行将处于升级加速阶段。人民群众交通出行的大众化、国际化和多元化趋势更加明显，要求民航不断提升服务质量和丰富服务产品，不断增强人民群众对民航的获得感、幸福感、安全感。在保障运输需求规模持续增长的同时，民航发展还要在做好“基本型”的基础上，积极响应市场大众化和差异化需求，灵活调配资源，推进“民航+”航空服务生态圈，构建多样化、融合化和一体化的“升级款”航空服务产品体系，支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”的交通强国目标。更高水平民航服务体系需要更高质量的基础设施支撑体系，这要求加快推进民航基础设施在安全、高效、可持续和公平性等方面实现更高水平的发展。

　　建设现代化民航基础设施体系是构建新发展格局的时代要求

　　随着全面小康社会的建成，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。党的十九届五中全会指出，要构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。交通不仅是现代化经济体系的有机组成部分，还是促进实体经济建设、构建新发展格局、发展现代产业体系的战略支撑。与其他运输方式相比，民航在中长途旅客运输、国际旅客运输、地面交通不便地区运输、高附加值货物运输、高时效货邮运输等方面具有独特优势。在畅通国内大循环和促进国内国际双循环的新发展格局建设中，民航要充分发挥比较优势，以高质量建设民航基础设施体系为基础，优化民航服务供给结构，提高运输效率和服务质量，降低成本，有力促进生产、分配、流通、消费大循环大畅通，更好发挥衔接国内国际双循环的桥梁作用。要提高航空物流供应链自主水平，有力支撑贸易强国建设，促进内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，为实施国家战略、建设美丽中国、促进社会进步等提供坚实的民航基础设施物质保障。

　　 建设现代化民航基础设施体系是加快建设交通强国和新时代民航强国的内在要求

　　现代化民航基础设施体系是支撑新时代民航强国建设的战略基石。机场、空管等基础设施综合保障能力不足，一直是制约我国民航发展的突出瓶颈。未来一段时期民航基础设施建设是推进民航强国建设、补齐资源能力短板的重点领域。面向发展新阶段民航强国建设目标，民航基础设施建设不仅要实现容量规模的能级跃升，还要着力提升发展质量，要充分统筹容量、效率、服务和功能的关系，建设世界一流的民航基础设施，为民航强国提供坚实支撑。同时，要紧紧抓住新一轮科技革命以及民航基础设施集中建设战略机遇期，积极把握基础设施建设项目体量大、辐射带动作用强的特点，面向民航重大需求和关键领域，以数字化加快推进民航智慧化发展变革，有力推进民航科技创新能力提升，培育带动民航现代产业发展，支撑多领域民航强国建设。

　　建设现代化民航基础设施体系是构建现代化高质量综合立体交通网的客观要求

　　建设交通强国是服务国家现代化建设的战略支撑。当前我国综合交通运输体系正处于由单一方式向多种方式协同发展的转型阶段，正由追求速度规模向更加注重质量效益转变。相较于其他运输方式，我国民航基础设施短板仍然突出，空间布局和容量能力存在严重不足。未来五到十年，加快基础设施建设仍是民航发展的重点任务。建设现代化民航基础设施体系，就是要坚持综合交通整体系统发展理念，跳出民航行业视角，从构建国家综合立体交通网的角度来谋划民航基础设施布局建设和高质量发展，统筹优化各类交通资源配置，强化空地运输网络衔接，推进运输服务一体化和管理协同化，既要充分发挥民航的比较优势，更要发挥多种运输方式的综合优势，从而提高全社会生产物流效率，便捷人民交通出行，有力支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”。

　　二、准确把握新时代我国民航发展的阶段特征

　　改革开放以来，我国民航在安全水平、行业规模、服务能力、地位作用等方面实现了跨越式发展，航空运输规模已连续多年位居全球第二，具备了从民航大国向民航强国跨越的发展基础，同时，也面临基础保障能力不足、资源环境约束增大、发展不平衡不充分现象突出等问题。站在新的历史起点上，面向国家综合立体交通网建设要求，把握民航基础设施发展特点和规律，深刻理解民航所处发展阶段至关重要。

　　 我国民航仍处于发展资源瓶颈攻坚期

　　党的十九大报告指出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。截至2019年，全国有超过10亿人口还未乘坐过飞机，随着居民收入的增加和消费结构升级，未来一段时间民航业务量仍将保持中高速增长。预计到“十四五”末我国航空运输规模将超过美国，到2035年我国民航年旅客运输量将达到2019年的两倍以上。随着综合国力和人均收入水平的不断提高，大众出行对安全、便捷、品质等方面的关注不断增强，对成本、质量、效率和环境也提出了更高要求。与此同时，民航基础设施保障能力仍有待加强，全国年旅客吞吐量排名前50位的机场有32个处于饱和运行状态，中西部偏远地区支线机场覆盖不足，机场与综合交通的衔接效率仍有待提升，运输规模增长和发展质量改善的要求与资源保障能力不足的矛盾依然是制约行业发展的主要瓶颈，也成为影响行业安全水平和服务品质的关键因素。以服务人民为中心是民航业的根本宗旨，做好民航基础设施建设的“加法”，加快构建覆盖广泛、功能完善的民航基础设施网络，着力提升基础设施保障能力、促进机场与综合交通便捷高效衔接、改善服务效率和品质，实现保障能力与发展需求相匹配，是实现行业健康可持续发展、满足人民群众对更美好航空出行要求的必由之路。

    我国民航正处于高质量发展转型期

　　当前，行业发展规模持续扩大、安全风险不断加大、旅客对服务体验的要求更加丰富多元，同时，土地、空域等要素资源约束日益紧张，机场运行效率、空域使用效率、中转换乘效率等仍有较大提升空间。过去单纯以增建跑道、扩大航站楼规模等瞄准规模目标的惯性发展模式难以适应新形势下的发展要求，民航基础设施发展亟待向技术贡献更高、资源利用更集约、综合交通衔接更顺畅、环境更友好的方向转变，走高质量发展的道路。以满足人民对更美好航空出行体验的要求为目标，做好民航基础设施的“乘法”，坚持系统观念，融入国家综合立体交通网，建设以机场为核心的现代综合交通枢纽，实现多种运输方式便捷中转；坚持创新驱动，以“智慧民航”为主线，加强民航传统基础设施与新基建的融合，通过大数据、人工智能、第五代移动通信技术（5G）等信息手段对传统基础设施赋能，以智慧民航建设补齐基础设施效率和服务质量短板，有利于资源集约利用和提升运行效率，是推进民航高质量发展的重要抓手和实现民航强国战略目标的核心竞争优势。

　　 我国民航正处于民航强国建设转段期

　　2021—2035年是新时代民航强国纲要提出的民航强国建设的第二阶段，在这一阶段中国民航将实现从单一的航空运输强国向多领域民航强国的跨越，民航基础设施保障能力将更加充分，国际航空枢纽的网络辐射能力更强，建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群，建成一批以机场为核心的现代综合交通枢纽，建成安全、高效、智慧、协同的现代化空中交通管理体系，有力支撑民航强国建设。实现民航强国建设新阶段的目标要求，加快完善基础设施布局，扩大机场覆盖范围，提升枢纽功能，促进民航与区域经济协调发展。民航是参与全球竞争的运输方式，建成具有全球竞争力的国际航空枢纽是民航强国的重要特征，当前国外大型枢纽机场正加快新一轮建设，英国伦敦希斯罗机场计划新建第三跑道，以具备1.3亿人次的运输能力；美国亚特兰大机场正在规划新增第六跑道，将机场容量提升到1.2亿人次；迪拜新机场拟规划建设5条跑道，机场容量为2.4亿人次。面对来自周边乃至全球的国际枢纽竞争，中国民航迫切需要提升大型国际枢纽机场的保障能力和竞争力，支撑新阶段民航强国建设。

　　三、构建现代化民航基础设施体系的战略重点

　　《规划纲要》绘就了国家综合立体交通网建设的宏伟蓝图，赋予了民航新的历史使命，对民航基础设施建设和发展提出了更新更高要求。要紧密围绕《规划纲要》总体要求、规划目标和各项任务部署，加快构建现代化民航基础设施体系。

　　打造综合机场体系，实现有效覆盖

　　布局完善、功能完备的民用机场网络是国家综合立体交通网的重要组成部分，是建设民航强国的基础支撑。截至2019年底，我国已建成238座民用运输机场，颁证通用机场数量246座。对标民航较为发达的美国、欧盟和日本，我国机场数量、服务覆盖水平差距较大。面向未来，要以提升航空出行便捷性、航空服务均衡性为目标，充分考虑人口分布、地理环境等因素以及国家战略、国家安全等要求，进一步优化完善机场布局，构建国家综合机场体系。

　　扩大机场数量规模。按照新发展格局需要、综合交通运输体系发展要求，统筹考虑资源环境承载能力和人民群众便捷出行需求，到2035年国家民用运输机场数量达到400个左右，实现市地级行政中心60分钟到机场。未来，要以提高航空服务均等化水平为导向，重点布局加密中西部地区机场，引导地方政府完善通用机场网络体系，加快构建覆盖广泛、分布合理、功能完善、集约环保的机场网。

　　构建国家综合机场体系。国家综合机场体系是国家综合立体交通网的重要组成部分，由国际航空（货运）枢纽、区域航空枢纽、非枢纽机场和通用机场有机构成。要着力优化布局结构，巩固北京、上海、广州、成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨等国际航空枢纽地位，推进郑州、天津、合肥、鄂州等国际航空货运枢纽建设，加快建设一批区域航空枢纽，建成以世界级机场群、国际航空（货运）枢纽为核心，区域航空枢纽为骨干，非枢纽机场和通用机场为重要补充的国家综合机场体系。

　　 加快航空枢纽建设，实现立体畅达

　　航空枢纽是国家综合交通枢纽系统的重要组成，是民航基础设施的核心节点，起引领带动作用。截至2019年底，我国10大国际航空枢纽和29个区域航空枢纽承担了全国84%的客运量和95%的货运量，在航空运输网络中发挥了核心骨干作用。总体上，我国航空枢纽已具备了较好的发展基础，但与全球领先发展的航空枢纽相比，依然存在基础设施容量偏低、运行效率不高等问题。面向未来，要加快以枢纽机场为核心的世界级机场群建设，着力提升枢纽机场保障能力和运行效率。

　　建设世界级机场群。围绕区域协调发展要求，着力推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等世界级机场群建设，实现城市群和机场群联动发展。按照共商共建共享原则，探索建立全面、系统的运行协调与融合发展机制。完善区内各机场功能定位。统筹机场群基础设施布局建设、航线网络规划、地面交通设施衔接，完善机场间快速交通网络，优化航权、时刻等资源供给，形成优势互补、互利共赢的发展格局。

　　加快枢纽机场建设。实施枢纽机场功能提升工程，适度超前调整完善枢纽机场总体规划，扩大枢纽机场终端容量。接近终端容量且有条件的城市研究建设“一市多场”，扭转枢纽机场容量普遍饱和的局面。贯彻平安、绿色、智慧、人文“四型机场”建设要求，加强机场规划设计方法和技术手段创新，完善机场设计规范和评价指标，充分体现以旅客为中心、效率优先的理念，在立项、可研、设计、建设、验收等各个环节强化落实。按照“精品工程、样板工程、平安工程、廉洁工程”建设要求，实施枢纽机场建设工程。

　　推进枢纽机场提质增效。加强多机场、多跑道、多航站楼运行模式研究，探索运行新标准、新模式，充分挖掘设施潜力。支持有条件的机场优化完善跑滑系统，缩短飞机滑行时间和距离，提高近机位使用率，提升飞行区运行效率。适应旅客出行方式和需求变化，针对捷运系统、安检系统、行李系统等效率短板和流程堵点，推进既有机场航站楼空间重构和流程再造，进一步提升航站楼保障效能。

　　 打造综合交通枢纽，实现互联互通

　　推动各种运输方式统筹融合是构建国家综合立体交通网的重要内容。2018年，民航局与中国国家铁路集团有限公司签署推进空铁联运战略合作协议，开启了综合交通融合发展新阶段。截至2019年底，我国已有28个机场引入了城市轨道、城际铁路或干线铁路，建成了以机场为核心的综合交通枢纽，积极开展了空铁联运的探索。面向未来，要加快推动机场与其他运输方式的统筹融合，打造机场综合交通枢纽，构建一体化的综合交通运输服务。

　　打造以机场为核心的现代综合交通枢纽。紧抓《规划纲要》实施的有利机遇，按照分类施策、有序建设原则，推动枢纽机场与铁路、城市轨道、高（快）速路网等有效衔接。国际航空枢纽基本实现2条以上轨道交通的衔接，有效辐射周边800~1000公里范围内的地区，区域航空枢纽应尽可能联通铁路或轨道交通，国际航空货运枢纽在更大空间范围内统筹集疏运体系规划，建设快速货运通道。加快形成一批以机场为核心的现代综合交通枢纽，为旅客联程运输、货物多式联运提供集约高效的设施支撑和畅通通道。加强机场综合交通枢纽站场的统筹规划，按照统一规划、统一设计、统一建设、协同管理原则，推动各种运输方式集中布局、空间共享、便捷换乘。

　　着力推动构建综合运输服务体系。以需求特征为导向，充分发挥航空、高铁的比较优势和集成发展优势，推进基础设施一体化、运输服务一体化、技术标准一体化、信息平台一体化，打造“无缝衔接、中转高效”的空地联运服务产品，构建具有中国特色的“航空+高铁”的大容量、高效率、现代化的快速交通运输服务体系，实现相互诱发、互相支撑的良性发展新格局。

　　 强化空地资源匹配，实现协同高效

　　空中交通管理是保障民用航空安全高效运行的中枢。目前，受多种因素限制，我国多个枢纽机场终端区和部分繁忙航路航点容量趋于饱和。预计到2035年，飞行量还将增加一倍以上，如何在有限的空域环境里容纳如此巨大的航班量并确保准点安全，是整个民航运行链条亟待突破的关键。面向未来，要以强安全、强效率、强智慧、强协同“四强空管”建设为总目标，以保障安全为底线，以智慧升级为主线，实施空管运行效率和容量提升工程，加快建设现代化空中交通管理体系。

　　增强空域资源保障。国家航路网是国家综合立体交通网的重要组成。按照突出枢纽、辐射区域、分层衔接、立体布局，先进导航技术为主、传统导航技术为辅的要求，加快繁忙地区终端管制区建设，加快构建结构清晰、衔接顺畅的国际航路航线网络，构建基于大容量通道、平行航路、单向循环等先进运行方式的高空航路航线网络，构建基于性能导航为主、传统导航为辅的适应各类航空用户需求的中低空航路航线网络。推动国家空管体制改革，在机制、规制创新上下功夫，建立健全空域资源配置体系，促进空域管理使用军民融合发展，建成安全高效的现代化空域管理体制。

　　提高空域运行效能。发展新一代空管系统，推进空中交通服务、流量管理和空域管理协同运行。建立全国、区域、机场多级飞行流量管理体系和空管、机场、空域用户等多方协同决策机制。缩小管制移交间隔。全面推广空域精细化管理。建立空域使用效率评估机制，不断改善空域管理工作。

　　实施空管强基工程。完善区域管制中心、终端管制中心、塔台管制室的建设。建成空天地一体化、网络化的数据通信、精密导航、综合监视系统，完成陆基向星基导航转变。建设智慧气象工程。建设航空情报自动化系统。构建空管安全风险管理平台，完善空管应急管理体系。推动国产空管技术和装备产业化发展，实现空管设备安全与技术自主可控。

　　 推进智慧民航建设，实现科技赋能

　　新型基础设施是建设智慧民航的核心支撑，是促进民航基础设施高质量发展的关键。当前，我国民航基础设施核心资源不足和巨大发展需求之间的矛盾尚未根本缓解，环境资源约束趋紧，科技创新能力不强、治理水平不高，制约了民航可持续发展。《规划纲要》提出到2035年基本实现国家综合立体交通网基础设施全要素全周期数字化的发展目标，为智慧民航建设指明了方向。建设以新型基础设施为核心支撑的智慧民航，既是补齐质量、效率、效益短板的需求，也是行业推动创新驱动发展战略、培育扩大行业发展新空间新生态的需要，是新时代民航强国建设的必由之路。

　　明确民航新型基础设施建设思路。新型基础设施建设是一项系统工程，涉及法律法规、规章标准、新技术迭代、人才保障、政策配套、项目组织等多方面内容，其中创新、改革、开放贯穿新基建的全过程。推动民航新型基础设施建设要以数字化、智能化、智慧化为主线，以提效能、扩功能、增动能为导向，围绕行业安全、效率、服务、质量和效益，以理念创新、制度创新和流程再造为着力点，统筹推进行业传统与新型基础设施建设。着眼2035年的目标，重在创新理念，重在“立柱架梁”，重在构建生态，重在打造根基。

　　把握民航新型基础设施建设原则。坚持积极稳妥、稳中求进，积蓄势能、触发动能，注重统筹推进和试点示范相结合，避免新基建项目一哄而上、“烟囱”林立。坚持开放包容、底线思维，处理好科技创新与安全发展的关系，注重关键设施的自主可控和安全可靠，建设更开放的联合创新机制，充分调动和发挥全社会的力量和资源。坚持政府引导、市场主导，把握好政府和市场的关系，加大政策保障，优化营商环境，激发市场活力。坚持集约共享、高效绿色，统筹好传统与新型、存量与增量、供给与需求的关系，注重集约建设、资源共享。

　　找准民航新型基础设施建设目标和路径。以智慧民航建设为主线，聚焦行业发展的痛点和瓶颈问题，以提升民航“安全、服务、效率、效益、绿色”为目标，分领域、分批次、分主题推进民航新型基础设施建设试点示范工作。通过试点示范项目，形成一批可参考、可复制、可操作的经验和成果，在试点基础上建立适应民航新型基础设施建设的行业标准规范和管理体制机制，支撑行业由数据支持决策向数据决策过渡，逐步实现民航行业的精确感知、精细管理、精心服务，为全面推进民航高质量发展和打造民航强国奠定坚实基础。

　　着力拓展航线网络，实现统筹融合

　　构建覆盖全国、通畅全球、服务一流的航线网络是发挥现代化民航基础设施功能的基本要求。截至2019年底，我国航空公司定期通航国内234个城市（不含港澳台）、国际65个国家的167个城市，较好支撑了经济社会发展和全方位开放格局构建。同时，我国民航依然存在国际航线网络全球通达性不足，国际货运网络自主可控、安全可靠能力较弱，国内航线网络结构有待优化，偏远地区公共服务能力不足等问题。面向未来，要以服务国家战略、人民出行为重点，围绕国际国内互联互通、全国主要城市立体畅达目标，加快构建通达通畅、优质高效的航线网络，有力支撑“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”建设。

　　着力拓展国际航空市场。围绕陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，依托国际航空枢纽，构建四通八达、覆盖全球的空中客货运输网络。构建结构优化、多元平衡、枢纽导向型的航权开放新格局，为航空公司进入国际市场提供更多航权资源。统筹制定民航国际化发展战略，以“一带一路”为重点，逐步推进与全球主要航空运输市场及新兴市场的准入开放，实现国际航空运输市场自由化。积极开辟国际航线，打造“空中丝绸之路”，增加航班频次，积极构筑畅行全球、高效通达的国际航空服务体系。全面参加与有关国家的投资协定、自贸协定谈判，积极稳妥地推动在民航领域达成高水平开放承诺，为民航企业拓展国际市场创造条件。

　　着力推进航空服务大众化。依托覆盖广泛的机场网，建立通达、通畅、经济、高效的国内航线网络。强化主要城市群之间的航空快线联系。大力发展支线航空，推进干支有效衔接。推进低成本等航空服务差异化发展。实施基本航空服务计划，因地制宜，按照“一地一策”原则，提供与地区经济社会发展水平相适应、与人民群众出行需求相符合的基本航空运输服务。充分发挥通用航空的微循环作用，推进“干支通、全网连”，发展城市直升机运输服务，构建城市群内部快速空中交通网络，发展通用航空，改善偏远地区居民出行条件。

　　推进民航与现代物流融合发展。转变长期以来形成的“重客轻货”思想，坚持补短板、煅长板、优环境、强供给，以支撑产业链、供应链为目标，以降本增效提质为核心，以打造竞争力强的企业为重点，构建高质高效、自主可控的航空物流网。

　　提高现代化治理水平，实现改革开放

　　现代化的民航治理能力是运行和管理好现代化民航基础设施的必备条件，同时，现代化的民航基础设施是实现治理能力现代化的基础保障。我国民航经过多年的高速增长，既取得了巨大成果，也积累了大量思维定式、路径依赖、制约创新的条条框框，需要进一步深化改革，坚决破除要素市场化配置障碍，优化营商环境，激发市场活力。

　　深化体制机制改革。以建设人民满意的服务型、法治型政府为目标，全面深化民航体制机制改革，不断提高行业治理效率效益。创新和完善宏观调控方式，推进民航领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革，深化价格改革，提高行业投资效率，逐步有序放松行业准入。

　　构建智慧监管体系。以技术创新为驱动，以信息网络为基础，按照“大平台共享、大系统共治、大数据慧治”的思路，实现安全监管从硬件到软件升级、从经验到模型构建、从被动管理到主动预判的智慧监管转型。

　　完善规章标准体系。坚持问题导向和目标导向相统一，加强顶层设计，增强民航法规体系的完整性、系统性、协同性。加强安全、建设、运行管理等重点领域规章制定修订。在新型基础设施建设和运营方面，结合实际需求，构建完善的规章标准体系。加强国际交流合作，推动标准国际互认，提升中国标准的国际化水平。

　　加强人才队伍建设。培育创新性、应用型、技能型人才，培养民航数字化、综合交通等新兴领域的人才，造就一大批具有国际水平的民航科技人才、规划设计人才和高水平创新人才。完善人才引进、培养、使用、评价、流动、激励体制机制，营造良好的人才成长环境。